小海 作者：黎智勇
关键词：能源法 能源法征求意见稿 能源法草案建议
前 言
2017年以来,在原国务院法制办、司法部的指导下,国家发展改革委、国家能源局组织成立了专家组和工作专班深入研究、反复论证、多次沟通,在国家发展改革委报送原国务院法制办《中华人民共和国能源法(送审稿)》修改稿的基础上,进一步修改完善,形成了征求意见稿。2020年4月3日,国家能源局在官网上发布了《能源法〈征求意见稿〉》,向社会公众广泛征求意见建议。在这一背景下,上海律协环境资源与能源业务研究委员会专门召开了主题研讨会,旨在为能源法的出台贡献专业法律意见,促进能源发展的法治化,笔者作为曾参与电力及能源建设的一员,班门弄斧,也提出一些个人的粗浅意见,供大家批评指正。
《能源法》《征求意见稿》在第一条中明确了该法立法的定位比较高,是根据宪法制定的国家基本法律,然而在第二条中的第二款,即提出了“其他法律对能源开发利用及监督管理另有规定的,适用其规定。”根据立法的定位,《能源法》作为对“对能源开发利用及监督管理”的基础法律,其立法层级应该更高,对于同领域的其他法律应作为上位法。而此第二条中的第二款的规定,却对于其他法律的适用作出规定,存在否定了能源法的上位法的可能性。
【建议】因此,建议删除该第二条中的第二款。
原文:“国务院有关部门、相关企业和事业单位应当依照有关法律、行政法规,加强核电安全和应急管理,加强核安全监督,加强核事故应急准备与响应体系和核电厂安全文化建设,确保核电安全高效发展。核设施营运单位对核安全负全面责任。”
其中最后一句“核设施营运单位对核安全负全面责任”。但除了“核设施营运单位”持有核材料,也有非核设施营运单位会持有核材料,因此应当对于持有单位的责任也有所规定。在《中华人民共和国核安全法》第三十八条,“核设施营运单位和其他有关单位持有核材料,应当按照规定的条件依法取得许可,并采取下列措施,防止核材料被盗、破坏、丢失、非法转让和使用,保障核材料的安全与合法利用”,其中就包括了“其他有关单位持有核材料”,因此除了“核设施营运单位”会持有核材料,其他单位一旦持有核材料的,因为核材料的辐射及安全的特殊性,必须对此加以规制。
【建议】因此,建议增加修改为“核设施营运单位、核材料持有单位对核安全负全面责任”。
原文:“能源领域的自然垄断性业务与竞争性业务应当分开经营,鼓励各类投资主体依法平等参与能源开发利用活动和基础设施建设。”
其中何谓“自然垄断性业务”?何谓“竞争性业务”?存在法规任意解读的可能性。按照《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》起草说明,其中征求意见稿拟设立的法律制度及希望达到的立法目的就包括“五是支持能源体制机制改革,全面推进能源市场化;”所以,对于竞争性业务如果能够细化定义,或者划定方向划出范围,将会起到促进相关领域市场化改革,推动能源开发利用的目的。
【建议】因此,建议进一步对所谓的“自然垄断性业务与竞争性业务”进行解释或者在附则中进行定义。
原文:“ 国家鼓励和促进能源科技创新,推动建立企业为主体、市场为导向、产学研相结合的能源科技创新体系,采取措施促进能源新技术、新产品和新设备的研发、示范、推广和应用。县级以上人民政府及其有关部门组织对能源领域取得原始创新、集成创新以及引进消化吸收再创新的突出成果的推广应用。”创新不只是产品和设备,能源属于系统性的体系,理应还包括体系创新。
【建议】因此,建议增加“新管理体系”或者“新体系”。改为:“ 国家鼓励和促进能源科技创新,推动建立企业为主体、市场为导向、产学研相结合的能源科技创新体系,采取措施促进能源新技术、新产品、新设备和新体系的研发、示范、推广和应用。县级以上人民政府及其有关部门组织对能源领域取得原始创新、集成创新以及引进消化吸收再创新的突出成果的推广应用。”
该条的定义可以补充更完整,更严谨。原文: “(一)能源,是指产生热能、机械能、电能、核能和化学能等能量的资源,主要包括煤炭、石油、天然气(含页岩气、煤层气、生物天然气等)、核能、氢能、风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能、电力和热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。”
其中,缺了“光能”,另外后面的资源,一词又将前面的能源与资源混淆了。
【建议】因此,建议修改为:“(一)能源,是指产生热能、机械能、电磁能、光能、核能和化学能等能量的资源,主要包括煤炭、石油、天然气(含页岩气、煤层气、生物天然气等)、核裂变燃料、核聚变原料、氢能燃料、风力、太阳辐射、水能资源、生物质、地热、海洋能、电力和热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。”
因为建议者专业局限性的原因,以上建议仍亦不完备。但对于这样的一部能源领域的基本法,定义涉及科学,建议进一步征求相关科学家的意见,明确定义,以免错漏。
其次,对于能源开发利用及监督管理,能源法中多次提到了主管部门。但分布在各条规定中所涉的行政部门既有国务院能源主管部门、也有各级人民政府、国务院有关部门、比如在第八十七条 〔跨境能源基础设施〕 “ 跨境能源输送管网、能源运输通道以及配套设施的投资、开发、建设、经营等活动,应当符合国家能源战略和规划,并接受国务院投资主管部门、能源主管部门和国务院有关部门的管理、协调和监督。”该条中就涉及了国务院投资主管部门、能源主管部门和国务院有关部门。在实际中,比如第四十九条 〔核电开发〕的第二款,“ 核电项目的投资经营市场准入由国务院作出规定。”涉及的管理层级为国务院,多数电厂的建设批复由发改委批复。
因此在适用《能源法》时可能对于法规应用的行政及职能管理会造成混淆。
【建议】因此,建议在相关条款中对于主管部门进行明确,或者在第十一章 附则 中，增加对于能源法各主管部门及有关部门的定义规定。
上海律协 环境资源与能源业务研究委员会
黎智勇律师
2020年4月30日
附录:
《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》
《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》起草说明
